오세훈은 왜 무상급식 전쟁에서 패배했나 - 미디어오늘

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오세훈은 왜 무상급식 전쟁에서 패배했나
[프레임 전쟁] 4화 ‘이건희 손자가 공짜 급식 먹는다’부터 포퓰리즘 색깔론까지… 무상급식과 함께 등장한 복지논쟁
정민경 기자 mink@mediatoday.co.kr 2017년 05월 06일 토요일
       
“흑인 여성이 가짜신원을 수십 개 만들어 복지 혜택을 받고, 캐딜락을 몰고 다닌다.”

1976년 미국 공화당 대선 경선에서 로널드 레이건은 가짜 ‘복지 여왕’ 스토리를 만들었다. 캐딜락을 몰고 다니는 흑인 여성은 허구의 인물이었지만 이 프레임은 곧 레이건 정부에 대한 감세 공약 지지로 이어졌고 레이건은 4년 후 재선 대통령이 됐다. ‘흑인’ ‘여성’이라는 사회적 약자가 오히려 이를 이용해 도덕적 해이를 저지를 때, 대중의 혐오가 커지는 감정을 이용해 만든 프레임이었다. 

미국의 경우 감세 논의로 복지에 대한 사회적 토론이 시작됐다면 한국의 경우는 2009년부터 시작된 ‘무상급식’ 논의로 복지 논쟁이 시작됐다. 또한 미국과는 다르게 ‘소수자를 이용한 프레임’이 아닌 한국 특유의 ‘색깔론’으로 프레임을 만들었다. 언론은 ‘무상급식=포퓰리즘=사회주의’라는 공식을 사용했고, 사회주의와 엮인 포퓰리즘은 그 자체로 부정적 개념으로 변질됐다. 

무상급식 국면 동안의 프레임 전쟁이 한국 언론의 프레임 전쟁사 중 특이한 사례로 남는 이유는 막강한 ‘색깔론’ 프레임까지 동원됐음에도 보수 정치권과 보수 언론이 패배한 싸움이라는 점이다. 경제위기 이후 늘어난 복지수요와 지방선거 국면이라는 특별한 사회적 맥락을 읽지 못한 것이 패배의 이유였다. 


▲ 2011년 8월24일 ‘무상급식 지원 범위에 관한 서울특별시 주민투표’는 25.7%의 최종투표율로 주민투표 성립조건인 33.3%를 넘기지 못했고 오세훈 시장은 자진 사퇴했다. ⓒ 연합뉴스

‘무상급식’의 전면 등장, ‘이건희 손자가 공짜로 밥먹는다’던 프레임

한국에서 복지 논쟁이 불붙은 것은 2009년 경기도 교육감 선거에서 김상곤 후보가 무상급식을 공약으로 내세우기 시작하면서부터다. 가장 논쟁이 뜨거웠던 시기는 2010년 6.2 지방선거 한나라당 서울시장 경선과 2011년 8월 무상급식에 반대하는 오세훈 전 서울시장의 주민투표 무산 사태 때다. 

논쟁이 가장 치열했던 2010년 2월25일부터 2011년 2월25일 1년간 사설과 칼럼 등을 포함해 조선일보는 150건, 동아일보 89건, 경향신문 105건, 한겨레는 110건의 무상급식 관련 기사를 작성했다. 

조선일보와 동아일보에 무상급식과 관련해 자주 나타난 단어는 ‘공짜’, ‘포퓰리즘’, ‘도덕적 해이’였다. 반면 한겨레와 경향신문에서는 ‘권리’, ‘인권’, ‘사람답게’, ‘삶의 질’ 등의 단어가 자주 등장했다. 각 신문들이 지향하는 가치관에 따라 보도 방향이 다른 것을 확인할 수 있다. 

무상급식에 대한 언론의 주요 논쟁점들을 정리하면 △도덕적 해이론(역효과론) △재원론 △포퓰리즘 프레임(색깔론)으로 나눌 수 있다. 도덕적 해이론이나 재원론은 그 유명한 “이건희 손자까지 무상급식한다”는 식의 보도들로 대표된다. 당시 오세훈 서울시장과 이명박 대통령까지 무상급식에 대해 “이건희 손자 밥을 왜 줘야하냐”는 논리를 펼쳤다. 

보수언론은 이런 정치인들의 워딩과 함께 “무상급식 등 선심성 복지정책은 세금폭탄으로 되돌아와 나라를 망칠 것”(조선일보 2011년 2월1일), “과잉복지는 종국에는 국부를 갉아먹고 국민의 삶의질 떨어뜨릴 것”(동아 2011년1월15일)과 같은 보도처럼 ‘무상급식’을 하면 과잉복지가 돼 나라 재원이 사라지고 역효과가 날 것이라는 주장을 펼쳤다. 언론은 이렇게 직접적으로 “무상급식을 하면 나라가 망한다”고 쓰기도 했지만 유럽의 재정위기를 기획기사로 쓰는 등 교묘하게 ‘망국적 포퓰리즘’을 성토하기도 했다.

물론 과도한 복지가 도덕적 해이를 낳은, 영국의 구빈법 같은 사례가 없는 것은 아니지만 이들이 내세운 ‘망국적’, ‘파탄’ 과 같은 논리는 지나쳤다. 책 ‘정치의 몰락’ 저자 박성민 작가는 “걸핏하면 나라가 망한다는 보도들은 너무 선동적”이라며 “그들이 정말로 나라 재정을 걱정한다면 토건사업처럼 진짜 재정에 부담을 주는 사업에 대해서도 엄정한 비판을 했었는지 되돌아봐야 한다”고 지적했다. 

‘포퓰리즘’은 진짜 나쁠까

도덕적해이론과 재원론 외 조선일보와 동아일보가 자주, 오래 사용했던 프레임은 ‘포퓰리즘’이다. 이들은 무상급식을 ‘포퓰리즘’으로 연결시켰고 포퓰리즘을 부정적인 것으로 보이게 하는 프레임을 사용했다. ‘무상급식, 국민의 기본권인가 망국적 포퓰리즘인가?’(조선일보, 2011년 2월10일), ‘포퓰리즘 폐해, 다수 국민이 알아듣게 설명하라’(동아일보 2010년 3월24일) 등 기사 제목에 포퓰리즘과 함께 부정적 단어를 사용하는 방법이 대표적이다. 

‘포퓰리즘’은 긍정적인 평가와 부정적인 평가 모두가 나올 수 있는 개념이지만 보수언론은 포퓰리즘 자체를 부정적으로 보도했다. 특히 동아일보는 “포퓰리즘 공약이 국가의 영혼을 좀먹는 위험한 정치행위라는 것을 부정하는 정치집단은 없다”(3월24일), “입만 열면 점심밥 타령이다. 나라야 어떻게 되든 표만 얻으면 된다고 생각하는 정치꾼들의 다음 레퍼토리는 무상의료, 무상주거가 될 공산이 크다”(2010년 12월18일)와 같이 비슷한 칼럼들을 쏟아냈다. 


▲ 동아일보 2010년 12월18일 사설.

포퓰리즘 프레임의 문제는 모든 프레임의 효과가 그렇듯 합리적인 토론을 배제시킨다는 점에 있다. 포퓰리즘이라는 개념자체를 부정적인 것과 연결시켜 합리적 토론이 진행되지 못하게 만든다. 또한 무상급식 이후 상상 가능한 복지정책을 억압하는 효과도 있었다. 동아일보 칼럼이 그랬던 것처럼, 무상급식 이후 무상의료, 무상주거의 논의까지 확장되지 못하게 하는 효과를 노린다.
보수언론이 포퓰리즘을 부정적으로 묘사한 것은 김대중-노무현 정부의 출범부터다. 이들은 김대중-노무현 정부의 사회 경제적 불평등 완화를 위한 정책을 ‘포퓰리즘’이라며 비판했다. 이때 이들이 말하는 ‘포퓰리즘’은 1940년대 등장했던 아르헨티나의 페론 정부 등 라틴 아메리카 국가들의 포퓰리즘이다. 이들이 말하는 ‘포퓰리즘’은 라틴 아메리카 정권의 경제적 실정을 떠오르게 하고, 곧 ‘무상급식=포퓰리즘=사회주의’를 떠올리게 만들었다. 

결국, 또 ‘빨갱이 콤플렉스’ 

“‘무상복지’ 이론적 바탕은 좌파 복지국가론”(조선일보 2011년 1월27일), “전체의 복지를…어떤 면에서 공산주의 체제”(동아일보 2010년 6월11일)와 같이 전통적인 보수담론인 색깔론에서 무상복지 자체를 공산주의로 환원했다.

반면 한겨레와 경향신문은 이러한 색깔론을 반박하는 기사를 냈다. “무상급식은 진보와 보수 이분법을 넘어서야”(한겨레 2011년 1월19일), “무상은 곧 사회주의라는 도식은 극단적인 소유적 개인주의”(경향신문 2010년 4월1일)와 같은 기사가 대표적이다.

포퓰리즘에는 사회주의 국가가 시도한 포퓰리즘만 있는 것도 아니며, 다양한 철학자들이 의회주의의 보완책으로 평가하기도 한 개념이다. 아르헨티나 정치학자 라클라우는 포퓰리즘을 “노동자 계급의 정치적 헤게모니를 획득하기 위한 투쟁”이라고 봤고 독일 철학자 루머는 “인민의 소망과 의지에 따라 행동하려는 시도”라고, 프랑스 이론가 브누아는 “의회 민주주의를 통해 변질된 민주주의를 다시 인민에게 되돌려주려는 시도”라고 정의한다. 엘리트 의회주의로만 돌아가는 정치에 포퓰리즘이란 관점에 따라 대중의 목소리를 내게 하는 긍정적 요소인 셈이다. 

하지만 이미 보수언론의 프레임으로 인해 ‘포퓰리즘’은 부정적 단어로 인식돼버린 측면이 있다. 만약 언론이 더욱 명확하게 개념을 설명하려면 ‘포퓰리즘’이라는 단어를 ‘인민주의’와 ‘대중영합주의’로 나눠서 설명했어야 한다. ‘인민주의’는 포퓰리즘의 긍정적 측면을 부각시키는 개념으로 대의제 민주주의 제도가 제 기능을 하지 못할 때 대중의 직접적인 의견을 반영할 수 있는 제도를 말한다. 반면 대중영합주의는 선동으로 인해 불합리한 병폐가 생길 수 있는 위험을 포함한다. 


▲ 조선일보 2010년4월6일 칼럼.

‘위로부터의 포퓰리즘’과 ‘아래로부터의 포퓰리즘’을 구분하는 방법도 있다. 위로부터의 권력의 통치수단으로서 포퓰리즘과, 대중의 자발성에 의한 아래로부터의 포퓰리즘을 구분하는 것이다. 이렇게 구분한다면 무상급식 논리는 경제 위기이후 급격하게 늘어난 복지 수요가 만들어 낸 ‘아래로부터의 포퓰리즘’이라고 볼 수 있다. 하지만 보수언론은 이런 맥락을 설명하기 보다는 “표를 얻기 위해 무상으로 급식을 준다”는 식의 논리만 반복했다.
언론이 ‘포퓰리즘’을 부정적 개념으로 인식하게 만든 것은 결국 한국 언론이 수십 년 동안 반복했던 ‘반공주의’ 프레임을 복지 논의에 그대로 적용한 결과였다. 결국, 또 ‘빨갱이 콤플렉스’의 반복이다. 미국의 복지논쟁이 보수층이 만든 ‘소수자혐오를 이용한 프레임’ 중심으로 돌아갔다면 한국의 경우는 한국 특유의 ‘색깔론’ 프레임으로 진행된 셈이다. 

한국 특유의 ‘색깔론’ 동원했지만 보수의 패배로 끝나다 

‘빨갱이 콤플렉스’까지 동원했지만 무상급식 프레임의 케이스는 아주 희귀하게도 보수언론이 프레임전쟁에서 실패한 사례다. 보수진영이 색깔론을 동원한 프레임 전쟁에서 실패한 가장 큰 이유는 역시 경제위기 이후 소득불평등이 격화되며 복지이슈가 사회의 지배적인 문제로 떠올랐고 복지에 대한 요구가 늘어났기 때문이다.

사회적 요구를 읽지 않고 철지난 색깔론으로 밀어붙인 보수진영의 전략도 패배의 이유다. 무상급식 국면에서 보수언론뿐 아니라 보수진영 정치인들도 무상급식 이슈를 색깔론으로 이용한 것은 마찬가지였다. 단적으로 김문수 경기지사는 “무상급식은 저급한 포퓰리즘”이라며 “사회주의적 발상”이라는 발언을 반복해왔다. 당시 한나라당 일부 의원들도 같은 논리를 펼쳤다. 이는 자신의 특별한 이력 때문에 보수적 색채를 일부러 강조하는 김문수 지사 특유의 성격과 결국 색깔론이 자신들에게 유리할 것이라고 판단한 한나라당의 정치적 전략이었다. 


▲ 김문수 전 경기지사. 2010년 당시 김문수 경기지사 후보는 지난 17일 MBC '손석희의 시선집중'에 출연, "교육비를 다 깎아서 부자 아이들까지, 이건희(삼성 회장) 손자까지 다 무상으로 밥을 먹이자는 것은 조금 과한 이야기가 아니냐"며 무상급식 전면화에 대한 반대 의견을 분명히 했다. 사진=포커스뉴스

그렇다면 왜 지금껏 효력을 발휘했던 ‘색깔론’ 프레임이 무상급식 국면에서는 실패한 것일까. 김대호 사회디자인연구소소장은 무상급식 대전에서 보수진영이 패배한 이유에 대해 △대규모 부자 감세와 4대강 사업으로 대표되는 과도한 건설예산에 대한 비판적 여론이 끓었던 사회적 배경 △복지에 대한 보수의 설득력 없는 거친 이념 시비 △복지 확대를 경쟁적으로 약속할 수 밖에 없는 지방선거 국면이었던 점을 꼽는다.
경제위기 이후 실질적으로 급식비를 내지 못하는 학생들이 늘어난 것도 무상급식에 대한 긍정적 여론을 모으는데 한몫했다. 저소득층 초등학교 결식아동에 대한 무상급식은 1989년부터 시작됐는데 1997년 IMF 외환위기 이후 빈곤아동 중 중식 지원대상은 계속해서 증가했다. 학교급식비 미납학생 현황을 보면 2006년 1만7351명에서 2007년 2만3507명으로, 2008년 17만2011명으로 급격하게 늘었다.

2006년 집단식중독 사건과 2008년 이명박 정부로 정권교체이후 친환경무상급식이 화두가 되면서 ‘무상급식’ 논의가 교육감의 주요 공약으로 떠오르게 된다. 물론 김상곤 교육감 후보 이전에 한국에서 ‘무상급식’을 주장하는 사례가 없었던 것은 아니다. ICOOP 협동조합연구소의 자료에 따르면 2003년 ‘학교급식법개정과 조례제정을 위한 국민운동본부’가 무상급식을 주장했지만 당시 민주노동당 외에 찬성하는 세력이 없었다. 노무현 대통령의 열린우리당도 보편적 복지에 찬성하지 않았다. 정치권에서는 싸늘했지만 무상급식 논의는 이미 2003년 주민발의에 참여한 이의 숫자가 100만에 이르렀을 정도로 ‘아래로부터’의 요구가 거센 사안이었다.

한나라당 진영은 ‘선별적’ 무상급식을 선호했지만 한나라당 내에서도 무상급식을 찬성한 이들도 있었다. 2010년 6.2 지방선거 한나라당 서울시장 경선에서 원희룡 의원은 전면무상급식 공약을 발표했고, 박종근, 남경필 의원도 무상급식을 의무교육의 일환으로 봐야한다고 주장했다. 정부와 여당도 2010년 3월16일 무상급식을 점진적으로 늘리겠다고 발표했다. 

하지만 이후 오세훈 서울시장이 당선되면서 한나라당은 무상급식 반대 기조로 돌아섰다. 당시 교육감은 진보적 성향인 곽노현이었고 서울시의회는 민주당이 3분의 2를 차지했다. 2010년 야당은 ‘무상급식조례안’을 서울시의회에 통과시켰고 오세훈 시장은 이를 거부하며 시의회 출석을 하지 않았다. 이후 보수진영의 ‘복지 포퓰리즘 추방 국민운동본부’라는 단체가 전면 무상급식 반대 주민투표를 실시할 것을 요구했고 오세훈 시장은 이와 뜻을 같이 했다. 

2011년 8월24일 ‘무상급식 지원 범위에 관한 서울특별시 주민투표’는 25.7%의 최종투표율로 주민투표 성립조건인 33.3%를 넘기지 못했고 오세훈 시장은 자진 사퇴했다. 박원순 서울시장 후보는 친환경 무상급식 추진을 공약으로 발표했고 2011년 11월, 무상급식은 모든 초등학생을 대상으로 실시되기 시작했다.


▲ 급식을 먹고 있는 학생들. ⓒ 연합뉴스

‘무상급식’ 논쟁 국면에선 정치이념보다 자신의 삶에서 실제적으로 이득을 얻을 수 있는 복지 이익을 선택한 이들이 많았던 것으로 볼 수 있다. “한나라당의 ‘좌파 포퓰리즘’ 공세는 낡은 색깔론에 불과…지금 우리 사회에서 복지는 이념을 넘어서 당장의 삶의 문제”(한겨레 2011년 1월15일)와 같은 기사가 설득력을 얻는 이유다.
나아가 이 사례는 이제 ‘색깔론’이라는 프레임이 철지난 프레임이라는 것을 증명해준 사례로 남을 것이다. 색깔론에는 자주 ‘철지난’이라는 형용사가 붙었으나 한국 특유의 정치지형에서 계속해서 힘을 발휘해온 것이 사실이다. 그러나 무상급식 국면은 언론의 색깔론 프레임을 넘어 실질적으로 제도와 정책을 바꾼 흔치 않은 사례다.

미국 철학자 토마스 쿤은 “중요한 정책변동이 이루어지는 것은 패러다임 시프트(Paradigm shift)가 이루어질 때”라고 말했다. 2011년부터 시작된 ‘전면 무상급식’이라는 제도변화는 한국에서 지지부진하게 이어졌던 ‘반공주의’, ‘빨갱이 콤플렉스’가 차츰 옅어지고 있다는 증거일지도 모른다. 

<참고문헌> 
강병호·심익섭 '이데올로기가 정책변동에 미치는 영향에 관한 연구'
김대호, 김태일 '무상급식과 보편주의' 
여지훈, '한국의 복지균열 부상에 관한 연구' 
임순미, '무상급식논쟁을 통해본 보수의 담론과 진보의 담론'
정재철, '한국신문과 복지 포퓰리즘 담론'