국무회의도, 개정도 없이 ‘깜깜이 이전사업’ 위헌 가능성 - 한겨레

출처 : http://www.hani.co.kr/arti/politics/defense/802095.html

국무회의도, 개정도 없이 ‘깜깜이 이전사업’ 위헌 가능성
등록 :2017-07-10 05:01 수정 :2017-07-10 10:05

미군기지 이전 잃어버린 10년 ① 절차 위법성 논란
이전 비용, 평택 공정률, 한-미 서로 계산법 다르고 보수정부 때 국민에 공론화 안돼
입법조사처 “국회 동의로 이전협정 개정 필요” 유권해석
전문가 “협정 변경사유 있는데 국무회의 안한 건 위헌”

한반도에서 전쟁이 발발할 경우 주한미군사령관이 작전 지휘를 하는 단위인 한미연합사령부의 ‘거취’가 최근 관심사로 떠올랐다. 박근혜 정부가 기존 약속을 깨고 2025년 즈음까지 서울 용산 미군기지에 남기기로 한 한미연합사를 문재인 정부가 조기 이전 또는 해체할 여지가 생겼기 때문이다.
　
2004년 협정대로라면 용산 미군기지는 2008년까지 새로 짓는 경기 평택 기지에 통합됐다. 한미연합사·주한미군·유엔사령부가 우선이었다. 반환된 용산기지는 첫 종합기본계획대로라면 2017년부터 공원으로 개조(~2027년)되고 올해 부분 임시개방도 할 참이었다.
　
하지만 13년 전과 달라진 건 없다. 되레 그사이 사업비는 커졌고, 기지이전·반환 지연으로 도시개발계획이 비틀린 지방정부의 희생은 만회되기 어렵고, 당장 반환될지언정 치러야 할 환경오염 치유 비용은 추산도 어렵다. 4대강 사업처럼 여기서도 빠지지 않는 대형건설 비리 의혹, 나아가 불평등한 한-미 동맹의 속살까지 ‘기지이전 사업’ 아래 얽히고설켜 있다.
　
그럼에도 국민은 충분히 ‘보고’받지 못했다. <한겨레> 디스커버팀은 8주간의 탐사취재를 거쳐 ‘주인 잃은 땅, 미군기지’ 보도를 시작한다.

주한미군 기지이전사업은 애초 한국이 요구한 용산기지 이전 등은 한국이, 미국 전략상 요구된 그밖의 기지이전 대부분은 미국이 비용을 부담하기로 합의하면서 시작됐다. 초기 사업비 분담률은 ‘5:5’ 정도로 알려졌다.

현실은 전쟁터였다. ‘비용 회피 전략’으로 일관한 미국이 강했다. 2007년 7월 미군은 한국이 주둔비 지원 명목의 방위비분담금을 기지이전사업에 전용하지 못할 경우 “주한미군 재배치 사업이 멈출 수 있다”(제임스 신 수석부차관보, 15차 한미안보정책구상회의·위키리크스)고까지 말했다.

방위비분담금 전용을 인정하는 기조는 이명박 정부 들어 뚜렷해졌지만, 미국은 반환기지의 환경치유 비용 등을 놓고 압박을 멈추지 않는다. 박근혜 전 대통령은 2014년, 미국은 대개 원치 않았던 전시작전권 환수를 연기하며 미군의 요청대로 기지이전협정 내역도 바꾼다.



지난달 말 정성호 더불어민주당 의원실이 2014년 기지이전사업 변경의 법적 타당성을 질의한 결과, 입법조사처는 “YRP·LPP는 한미연합사 잔류와 같은 사정이 발생하는 경우 협정을 개정하기로 양국이 합의했던 것으로 보인다”며 “한미연합사 잔류가 서울에 (한-미 연락부대 목적의) 부대 일부를 유지하는 차원(본래 협정)을 넘어선다면 개정하는 게 바람직하다”고 유권해석을 했다.

지난달 말 정성호 더불어민주당 의원실이 2014년 기지이전사업 변경의 법적 타당성을 질의한 결과, 입법조사처는 “YRP·LPP는 한미연합사 잔류와 같은 사정이 발생하는 경우 협정을 개정하기로 양국이 합의했던 것으로 보인다”며 “한미연합사 잔류가 서울에 (한-미 연락부대 목적의) 부대 일부를 유지하는 차원(본래 협정)을 넘어선다면 개정하는 게 바람직하다”고 유권해석을 했다.

평택기지에선 한국이 짓기로 한 시설의 설계변경, 보수시공 등이 줄을 잇는다. 미군 요구에 따른 것으로, 사업 지연의 또다른 중대 사유였고 여기서도 한국은 줄곧 밀렸다. 국방부 주한미군기지이전사업단 고위직 출신은 “중학생과 대학생의 대결”로 표현했다.

김종대 정의당 의원실을 통해 입수한 자료를 보면, 설계변경으로 인한 평택기지 건설비용 증가액만 700억원 정도로 확인된다. 한 관계자는 “미군은 준공이 되더라도 입주하지 않고 장기간 시험운용을 한 뒤 보수를 요구한다”고 말한다.

결국 국회 비준까지 받은 협정상 사업 종료(또는 평택기지 완공) 시점은 2008년에서 이후 실무당국간 결정만으로 2012년, 2014년, 2016년으로 연기됐고, 다시 내년을 기약하고 있다.

사업 초기 7조원대 기지이전사업비는 2010년 기준 추계로 16조원을 넘어섰다. 한국 8.9조원, 미국 7.1조원이다. 하지만 실은 전체 15조원 정도가 한국 돈이다. 미군 쪽 비용엔 한국 국민이 준 방위비분담금이 포함됐기 때문이다. 미군이 밝히기 전 국내에선 알지 못한 사실들이다.

지난해 국감 때 국방부는 평택기지사업 공정률을 “90%”로 보고(2017년 5월은 94.5%)했다. 이조차 미국 쪽에서 확인되는 일정과는 다르다. 2016년 말 주한미군은 용산기지이전협정(YRP)·연합토지관리계획(LPP) 각각 79%씩으로 계량하고 있다.

문제는 이런 과정이 미국과 달리 우리 국민에겐 제대로 알려지지 않는다는 것. 여론이 수렴될 리 없고 미국을 상대로 한 협상 지렛대로 활용될 기회도 이끌지 못한다. 안보·외교 당국의 비밀주의·대미의존 탓이 크다.

특히 보수정부에선 공론화의 일환일 법한 협정 개정이나 국회 비준은커녕 국무회의 심의도 생략한 채 기지이전사업의 핵심 조항들을 변경하며 헌법을 무시해왔다.


평택 험프리기지내 들어서는 의료시설. 주한미군 공병단 자료집 ‘2016 YEAR IN REVIEW’

<한겨레>가 지난달 말 정성호 더불어민주당 의원실을 통해 2014년 기지이전사업 변경의 법적 타당성을 질의한 결과, 입법조사처는 “YRP·LPP는 한미연합사 잔류와 같은 사정이 발생하는 경우 협정을 개정하기로 양국이 합의했던 것으로 보인다”며 “한미연합사 잔류가 서울에 (한-미 연락부대 목적의) 부대 일부를 유지하는 차원(본래 협정)을 넘어선다면 개정하는 게 바람직하다”고 유권해석을 했다. “LPP도 완료 목표일이 협정의 핵심조항으로, 서면 개정할 경우 국회 동의가 필요하다”고 말했다. 실제 2002년 협정 맺은 LPP는 2004년 국회 비준과 함께 개정된 바 있다.

국회 내 입법조사·연구기관이 YRP·LPP 변경 방식을 두고 이처럼 구체적인 유권해석을 내놓은 전례는 없다. 입법조사처는 “YRP의 이행합의서는 ‘연합사 등 캠프 험프리로 이전한다’로 규정하며 조동사 Shall(~해야 한다)을 사용한다”고 협정문 표현까지 짚어가며 개정 필요성을 적시하기도 했다.

다만 “조약의 개정이 적절하지 않다고 판단되면 다른 방식의 합의 변경도 가능하다”고 열어뒀으나, 이는 역으로 당시 정부가 조약 개정이 왜 부적절했는지 설명해야 한다는 말이기도 하다.

두 협정은 변경 시 국무회의를 반드시 거쳐야 했던 것으로 보인다. 입법조사처가 직접 진행한 조사 결과가 뒷받침한다. 입법조사처는 “헌법 89조 ‘군사에 관한 중요사항’에 해당하므로 국무회의 심의를 받아야 한다고 대부분의 헌법학자들이 견해를 표명했다”고 밝혔다. <한겨레>는 김해영 더불어민주당 의원실을 통해 입수한 2008~2017년 국무회의 안건 목록에서 YRP와 LPP 변경·개정 관련을 단 한건도 찾아볼 수 없었다.

이에 국방부는 “YRP상 주한미군 시설과 구역의 소요에 현저한 변화가 발생할 때, LPP상 사업 일정과 규모는 상호 협의해 조정할 수 있도록 규정되어 있다”고 말한다. 2014년 한미연합사 잔류 결정 뒤 김황식 당시 총리도 같은 이유를 대며 “한-미 국방당국은 2016년까지 기지 이전을 완료하기로 합의했다”며 국회의원들의 질책을 눙쳤다. 물론 이 ‘합의’ 또한 빈말이 됐다. 협의하고 합의하고 깨지고 또 합의하고 깨져도 국회나 정부 유관부처들이 관여할 여지는 적다.

국제법 전문인 김영석 이화여대 법학전문대학원 교수는 “헌법상 국무회의 심의안건을 상정 안 했다면 헌법 위반이다. 기지이전협정이 포괄적이라 국회 비준 뒤 행정부가 운용 시 주요 변경사항은 국내법의 시행령처럼 국무회의를 거쳐야 한다는 게 협정 취지”라며 “그를 통해 국민이나 지역주민 의견도 수렴하고 협상에서 활용할 수 있는데 (지난 정부에선) 제도나 태도가 미흡하다”고 말했다.

임인택 기자 imit@hani.co.kr